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    快乐十分技巧方法:“巡视制度”及其完善

    博锐管理在线 2009年5月21日 作者:宋圭武

         “巡视”一词主要有三种含义。一是指巡行视察?!逗蠛菏?#8226;皇甫规传》:“规亲入庵庐,巡视将士,三军感悦?!?明张居正《请申旧章饬学政以振兴人才疏》:“该管地方,每年务要巡视考校一遍?!?王闿运 《常公神道碑》:“迁工科给事中,并巡视西城?!倍侵改抗饫椿厣ㄊ?;向四下里看。冯德英《苦菜花》第三章:“ 王柬芝若无其事地闩上门,又叫她点着灯,他那双眼睛四处巡视着?!?郭澄清《大刀记》第十六章:“梁永生一双锐利的目光在伪军的队列里巡视一遍?!比侵腹倜?。明设,职同巡抚?!睹魇?#8226;职官志二》:“﹝嘉靖﹞二十七年改巡抚为巡视。二十八年罢。三十一年复设?!?

    巡视制度最早可追溯到原始社会尧、舜、禹时期的天子巡狩制,即天子对各地进行自上而下的巡察。如尧命舜摄行天子之政,舜即开始巡视东南西北四方,确立了“五岁一巡狩”制度。巡守制不失为后世巡察制度的渊源。奴隶社会时期,夏、商、周三代均循此制,但天子巡狩的时间各不相同。到了封建社会的战国时期,又有了“巡行”、巡县制度,国君、相国、郡守都可以巡视地方。秦始皇统一六国后,也十分重视对地方进行视察,先后五次“巡行”,以加强中央集权的封建专制统治。

    汉朝时,汉武帝创设了对地方监察的刺史制度,采用巡视的方法监察郡县,开始了中央政府的监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国划分为十三部,每部设立一名刺史,共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”(“传”指公家驿站的马车;“周流”意为到处巡视)。刺史的职责被武帝钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖的郡国,称为“行部”,监察郡守、国相、诸王不法行为。同时,汉代还有督邮察县制度,就是在郡级地方政府中增设督邮一职,采取巡部的方式,掌管县内官吏的监察。

    魏晋南北朝时期,御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方,对地方官吏进行监察,并给御史以风闻言事的权力。

    隋唐时期,隋朝采用了历史上沿袭下来的御史台制度,监察御史代表皇帝出使地方,监察郡县,保证了中央集权的统一性。唐初,对地方州县的监察是随时随事派遣,后来则由中央监察机构御史察院的监察御史以“六条”巡察州县,遇有非法行为,即予以纠查。到了中宗神龙二年又明确设置了一种经常性的地方巡回监察制度——十道巡按制度。巡按使由左右台及内外五品以上官员二十人担任,任期一年,并制定新的六条,依此纠察州县。以后改为采访处置使、观察处置使,代表中央巡察州县。监察御史与十道巡按使的区别在于:前者出巡的时间不定,一般是地方出了大要案件时才出巡,带有皇帝敕命,具有特使色彩;后者是一种经常性的地方巡视制度,担任十道巡按使的官员可以是监察御史,也可以是其他御史甚至行政官员。

    宋朝时期,地方监察机构总称为监司?;实劭梢酝ü嗨境鲅仓评纯刂频胤焦倮?。宋代规定,监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区,规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间,“无公事不得住过三日”。违反出巡制的监司官要受到处罚。

    元朝时期,将全国分为二十二道监察区,每道设提刑按察使一人,后改为肃政廉访使,负责对所属地区路、府、州、县经常性的巡察任务。

    明朝时期,明太祖朱元璋曾不定期地派出监察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后,正式确立御史巡按制度,按当时十三省行政区划分为十三道,设十三道监察御史一百一十人,再从他们中选派巡按御史。从十三道监察御史中选派巡按御史十分严格,每名巡按御史的产生,都是先由都察院选出两名候选人,引至皇帝面前,请皇帝钦点一名。十三道监察御史平时归中央都察院管理,但在履行职能时又不受都察院控制,直接对皇帝负责。巡按御史职责是代天子出巡,“大事奏裁,小事立断”。巡按御史代表皇帝巡视地方,又叫“巡方御史”,俗称“八府巡按”,专门负责监察,一般不理其他事务,权力极大。同时,每当地方发生重大事件,则派较高级的都御史带衔出巡,不仅行使监察权,有时也被皇帝特命兼管其他事务。兼管行政、民政的叫“巡抚”,兼管军事的叫“提督”,有的行政、民政和军事都兼管的叫“总督”??冀鍪橇偈毙耘汕?,后固定设在内地或边疆地区。另外,明代各省还设提刑按察司,负责对所属地区经常性的巡察。上述方式互相交叉,相互补充,实行对同一区域进行多种巡察,构成了新的巡察体系,加强了对地方的监察。清朝沿袭明制, 由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视。稍有不同的是监察御史改为十五道,比较精简。

    概括起来,古代巡视制度有如下特点:(1)出巡官员具有很大的权威性。汉代刺史的秩位只有六百石,却能监察二千石的地方长官。他们代表皇帝行使监察权,能够“以小监大”、“以卑督尊”。(2)出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史,每年8月下去巡察,年底结束,有 4个月的工作时间。唐代监察御史出巡时间可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区工作。从发展的趋势看,愈到后来,出巡的时间愈长。(3)长期流动,不长驻一地。无论是汉代,还是唐、明,巡视官员都没有固定的办公场所,不是地方一级的行政机构。 (4)出巡官员职责明确,有较完备的监察法规。例如,汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》,两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡察的监察官员必须遵循的原则。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。明代则进一步完善了出巡法规,先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规,划定了监察范围。这些做法既是对出巡官员职责的明确也是对出巡官员的约束。另外,职掌巡察的监察机构通常实行自上而下的垂直领导,只对皇帝一人负责,不受其他部门干扰,便于独立行使职权。

    法国在中世纪末期的时候也曾实行过巡视制度,由“钦差大臣”代表皇帝去各行省巡视,钦差可以就军政财一切事项进行查勘,

    为进一步健全党内监督机制,充分发挥中央纪委对?。ú浚┘读斓及嘧蛹捌涑稍钡募喽街澳?,经中央批准,1996年1月,中央纪委第六次全会作出“中央纪律检查委员会根据工作需要,选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。1996年4月至1998年8月,中央纪委先后派出7批巡视组,对18个?。ㄇ┖筒课辛搜彩?。2000年,党中央决定由中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室,派出巡视组,对省级党政领导班子特别是主要负责人的工作情况进行监督检查。2001年5月至2003年3月,中央纪委、中央组织部巡视组对8个?。ㄇ┙辛搜彩?。

    2002年11月,党的十六大作出了“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度”的重大决策。2003年12月,中共中央颁发了《中国共产党党内监督条例(试行)》,以党内法规的形式对巡视工作作出了明确的规定。 把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。规定巡视工作的主要任务是: (一)了解贯彻落实“三个代表”重要思想和执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况,执行民主集中制的情况,落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况,领导干部选拔任用的情况,处理改革发展稳定的情况,中央要求巡视的其他事项;(二)向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况,提出意见和建议。2003年7月,中纪委、中组部正式组建中央巡视办公室和5个巡视组,到辽宁、云南进行巡视试点,以后又逐步扩大到湖南、广西、河北等几个省市。

    巡视制度的主要内容如下:巡视制度在中央和?。ㄇ?、市)两级党委建立。组织机构是巡视办公室和派出巡视组,属于正式机构,有正式编制。组建巡视办公室和派出巡视组的具体工作由纪委和党委组织部门共同承担。巡视组对上级党委负责,职责是“对下级党组织领导班子及其成员进行监督”。监督工作的具体方式是到一个地方巡视一定时间,中央巡视组到一个?。ㄇ?、市)巡视的时间大致是3到5个月。巡视组可以“列席所巡视地方的党组织的有关会议, 查阅有关文件、资料,召开座谈会,与有关人员谈话,了解和研究群众来信来访中反映的有关领导干部的重要问题?!薄把彩幼椴淮硭彩拥胤降木咛逦侍??!毖彩咏崾笠蚺沙龅澄ǜ婀ぷ?。巡视监督中发现的问题将由上级党委决定是否进行调查和处理。

    巡视制度的建立,其积极意义也是十分明显的。一是加强了对“一把手”的监督。二是确实发现和督促解决了一些地方和单位存在的问题。但巡视制度也存在一些需要进一步探讨的问题。如:如何有效保证巡视组成员的工作积极性?如何有效防止巡视组成员本身的腐败?如何保证巡视工作的长期有效性,而不是短期有效性?等等。对此,笔者认为,巡视制度建设应坚持以下原则。

    一是不固定原则。这里不固定包括:人员不固定,任务不固定,时间不固定。这里要求巡视组的机构、成员、编制都不应固定,都应是临时和变化的。反腐败犹如猫捉老鼠,而固定化的弊端是短期可能有效,但在长期内,老鼠就有可能掌握猫的活动规律,导致反腐败效率降低。因为固定化后,人员就会熟悉化,工作手段就容易被老鼠掌握。而不固定,可有效增大腐败分子的预防成本,降低腐败分子的应对能力。人员不固定,可使腐败分子失去提前进行预防工作的对象。任务不固定,可使腐败分子得对每一个工作方面都得有所准备。时间不固定,可使腐败分子处处留心预防。

    二是解决突出问题原则。在社会发展的每一个阶段,都有一些矛盾的焦点,都存在一些突出的问题。由于社会经济结构总是变革的,所以,每一个历史阶段的重点问题也有所不同。发展总是要抓主要矛盾,巡视工作也应体现这一要求。譬如,针对学校乱收费问题、形象工程问题、农民工拖欠工资问题,等等问题,巡视工作可根据需要和问题的突出程度,对一些重点问题进行重点巡视。抓重点问题也就是抓纲,纲举目张,通过解决重点问题,也可带动其它问题的有效解决,起到事半功倍的作用。

    三是隐蔽性原则。猫抓老鼠,一方面,要公开和大张旗鼓;另一方面,也要隐蔽进行。巡视组要到某一地方进行巡视,不应提前打招呼,而是应悄悄地去,要有突然性。这里巡视组成员的住宿和吃饭都应是独立的,当地官员不应作陪。巡视组成员开座谈会、叫人调查等,都应尽可能体现秘密性。隐蔽性能增大腐败分子的心理压力,也客观增大腐败分子的预防成本,这对提高反腐效率是有好处的。

    四是利益相关原则。一方面,巡视组成员要求应是不固定的,每次巡视,成员都应不同。另一方面,在每次巡视确定巡视组成员时,应坚持利益相关原则。所谓利益相关原则,就是巡视组成员应由利益相关者担任。由于利益相关,所以其监督的积极性和效率就高。如要检查教育乱收费问题,巡视组组成人员就应由学生家长组成或以学生家长为主。要检查某单位“一把手”的问题,可抽调一些与此单位相似单位的职工参加,这样也有利于发现问题,因为由于单位相似,所以巡视成员对情况也就熟悉和不陌生。这里本单位的职工最好不要参与对本单位领导的检查和巡视,这里也要考虑到对职工本人以后工作的影响问题,但可抽调类似单位的职工参加。这里一但某人被抽调到巡视组参加巡视工作,有关单位应积极配合,优先保证,不应阻拦。另外,由于巡视工作主要是针对主要领导,所以,巡视组成员最好来自基层,而不是上级部门。这里巡视组的权力体现应与巡视组成员本人的职务脱钩,科级干部也可监督地级干部。而上级监督上级,结果有可能导致“官官相护”,并且积极性也未必高,而下级监督上级,既有利于调动群众的积极性,也有利于提高上级领导对群众工作负责的态度。

    五是公开性原则。对巡视组检查的结果要不要公开,是一个需要进一步讨论的问题,笔者认为,应坚持公开原则,或至少应部分公开。不公开,就大大降低了巡视的效率,这也为暗箱操作提供了通道。由于腐败本身就是一种阴性和隐性行为,难以见人,所以,公开本身就是一种对腐败的制约。好东西应经常拿出来让太阳晒晒,这有利于?;ず拖?,也可以防患于未然。当然,由于检查结果未必就一定符合实际情况,所以,有关方面要对巡视组的检查结果进行进一步核实,凡经核实确定的,就应予以公开。对其中有一些涉及重要事项或国家机密或有关情况需要进一步确定的,可暂不公开,这时可对巡视结果只进行部分公开。

    六是人民权力原则。领导就是为人民服务,人民也有权监督领导的工作。领导工作的好坏,最终取决于人民的评价。如何体现这一要求,在具体层面,笔者建议巡视工作具体的组织应由人大进行。人大可根据社会经济发展中存在问题的需要,可有针对性的组织进行,尤其对人民群众反映突出的问题,应进行重点巡视。巡视工作由人大来操作也有助于权力的制衡和相互制约,对推进我国的民主化进程也有积极作用。

    中国著名的历史学家钱穆在分析中国历史时指出,中国政治制度演绎的传统是,一个制度出了毛病,再定一个制度来防止它,相沿日久,一天天地繁密化,于是有些却变成了病上加病。越来越繁密的制度积累,往往造成前后互相矛盾。巡视制度作为反腐败的一项重要举措,应体现自身的制度特色,不能与其它反腐败的举措混同。否则,反腐败制度的演绎也会掉入到“钱穆制度陷阱”中去



    通信地址:甘肃省委党校经济学教研部 

    邮政编码:730070 

    作者职称:教授  

    e-mail:[email protected]





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    作者 宋圭武 的介绍:
    中共党员,甘肃靖远人;曾先后毕业于西北师范大学数学专业和上海交通大学研究生院经济学专业,经济学双学位;先后在各类期刊杂志发表学术文章260多篇,出版专著5本;现为甘肃省委党校学术委员会委员、经济学部教授,兼兰州交通大学研究生导师和安徽大学中国三农问题研究中心特约研究员;主要研究方向涉及三农问题、经济理论、中国发展等方面 ……
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